Działalność organów administracji miar w zakresie wynikającym z przepisów Prawa o miarach oraz ustawy o towarach paczkowanych nie zawsze była prowadzona w sposób prawidłowy. Tym samym nie w pełni skutecznie oraz efektywnie realizowano zadania służące wsparciu gospodarki oraz zapewnieniu poszanowania praw obywateli w obszarach wykorzystujących infrastrukturę pomiarową (chodzi m.in. o nakładanie na kierowców mandatów karnych za przekraczanie prędkości). Właściwej realizacji zadań przez administrację miar nie sprzyjało również niepełne wykonanie przyjętych planów kontroli oraz brak ogólnopolskiej bazy przyrządów pomiarowych, które powinny być objęte prawną kontrolą metrologiczną.
Administracja miar ze względu na obszar działalności wpływa na wiele aspektów gospodarki, jak i codzienne życie zwykłych ludzi. Podstawowym zadaniem organów administracji miar jest bowiem zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych w Polsce. Zadania te realizuje Główny Urząd Miar (GUM) oraz okręgowe urzędy miar (OUM). GUM przy tym łączy w sobie dwie funkcje: krajowego instytutu metrologicznego zajmującego się metrologią wzorców oraz centralnego urzędu administracji państwowej w zakresie metrologii, w tym kontroli metrologicznej oraz systemu oceny zgodności. Na terenie kraju działa również 10 OUM, które wykonują zadania obejmujące legalizację, ocenę zgodności, wzorcowanie i ekspertyzy przyrządów pomiarowych.
Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę w Głównym Urzędzie Miar w Warszawie oraz w Okręgowych Urzędach Miar w Białymstoku, Krakowie, Łodzi, Szczecinie i we Wrocławiu. Obejmowała ona okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2023 r.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Zgodnie z przepisami i wewnętrznymi procedurami utrzymywano oraz uznawano państwowe wzorce jednostek miar, a także rzetelnie prowadzono dokumentację w tym zakresie.
W 2021 r. za państwowe wzorce jednostek miar uznano: państwowy wzorzec jednostki miary lepkości kinematycznej oraz państwowy wzorzec jednostki miary mocy prądu elektrycznego przemiennego. Tym samym liczba państwowych jednostek miar wzrosła do 26 i do 30 czerwca 2023 r. nie uległa zmianie.
NIK zwraca jednak uwagę, że prace związane z ponownym potwierdzeniem zdolności metrologicznych wzorca jednostki miary lepkości kinematycznej trwały od lat 90. XX wieku. Tym samym ustanowienie tego wzorca przekroczyło średni okres dla tego typu działań, który szacowany jest w przedziale od 10 do 15 lat. Wskazać przy tym należy, że budowa przedmiotowego wzorca była w dużej mierze pracą powielającą istniejące rozwiązania znane z dostępnych metod naukowo-statystycznych i w ocenie NIK nie było uzasadnienia dla tak długiego jej procedowania. Ponadto wzorzec ten był przechowywany w nieprawidłowej temperaturze, gdyż nie dochowano dopuszczalnego (minimalnego) poziomu temperatury jego przechowywania.
Stwierdzono przypadki przewlekłości w prowadzeniu przez GUM postępowań w sprawie wydawania potwierdzeń spełniania funkcji i wymagań technicznych dla kas rejestrujących. Działania takie mogły znacząco wpłynąć na zasady konkurencyjności i dostępności na rynku tych urządzeń.
GUM przewlekle prowadził dwa z sześciu prowadzonych postępowań o wydanie decyzji potwierdzającej dla kas rejestrujących o zastosowaniu specjalnym, umieszczanych w urządzeniach do automatycznej sprzedaży towarów i usług. W obu tych przypadkach wniosek został skierowany do niewłaściwej komórki Urzędu i przytrzymany w tejże komórce. Skutkiem tego było podjęcie pierwszych czynności w tych sprawach po upływie odpowiednio 111 dni i 130 dni od dnia zł.żenia wniosku. Dodatkowo w trzech przypadkach (w tym w dwóch przypadkach, w których doszło do przewlekłości.), pierwsze zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy przekazywano stronom z opóźnieniem sięgającym od dwóch do 85 dni, czym naruszono przepisy k.p.a.
Organy administracji miar na ogół prawidłowo planowały i wykonywały zadania z zakresu zatwierdzania typu przyrządów pomiarowych, legalizacji przyrządów pomiarowych oraz wykonywania obowiązków wynikających z ustawy o towarach paczkowanych.
Liczba wydanych decyzji administracyjnych przez GUM w sprawie zatwierdzenia typu przyrządu pomiarowego (wykazanie na podstawie wyników przeprowadzonych badań, że typ przyrządu pomiarowego spełnia wymagania metrologiczne określone we właściwych przepisach), w latach 2020-2023 (I półrocze) wynosiła rocznie od 20 do 80. Prezes GUM prowadził również ogólnodostępny rejestr znaków identyfikacyjnych producentów butelek miarowych (pojemnik zapewniający odpowiednią dokładność pomiaru zawartej w nim cieczy). Liczba zarejestrowanych znaków identyfikacyjnych wynosiła: w 2020 r. – 22, w 2021 r. – 22, w 2022 r. – 23 i w 2023 r. (I półrocze) – 23. Do zadań administracji miar należało także wykonywanie legalizacji przyrządów pomiarowych. Działania te były realizowane przez OUM, które w latach 2020–2022 wykonały rocznie od 1 161 586 do 1 480 643 tego typu czynności.
NIK zaznacza jednakże, że z naruszeniem prawa przeprowadzono legalizację przyrządów służących do odcinkowego pomiaru prędkości na sześciu drogach. Dopuszczono na nich do użytkowania przyrządy pomiarowe (w tym widoczne dla kierowców kamery) zalegalizowane w sposób nieodpowiadający wymogom właściwego rozporządzenia. Tylko w tunelu Naprawa-Skomielna Biała na drodze ekspresowej S7, w okresie od 4 listopada 2022 r. do 29 września 2023 r., zarejestrowano co najmniej 24,1 tys. przekroczeń prędkości, w następstwie czego nałożono na kierowców 4,9 tys. mandatów karnych na kwotę blisko 1,44 mln zł.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami podczas legalizacji ponownej przyrządów do odcinkowego pomiaru prędkości należało sprawdzić m.in. czy wartości błędów nie przekraczają wartości dopuszczalnych dla co najmniej 10 pomiarów różnych prędkości w zakresie pomiarowym przyrządu w obu kierunkach. Tymczasem przeprowadzano zbyt małą liczbę pomiarów lub przeprowadzano kilka pomiarów z tą samą prędkością, przez co nie uzyskiwano wymaganej liczby pomiarów. Ponadto nie zawsze sprawdzano poprawność wskazań urządzeń rejestrujących pojazdy, które przekraczały dopuszczalną prędkość na danym odcinku drogi, mimo że dla tego typu pomiarów opracowano bezpieczną praktykę i opisano ją w Biuletynie Głównego Urzędu Miar „Metrologia i Probiernictwo”. Nieprawidłowa legalizacja przyrządów służących do odcinkowego pomiaru prędkości dotyczyła następujących odcinków dróg:
- drogi ekspresowej S7 w tunelu Naprawa-Skomielna Biała;
- drogi krajowej nr 9 Kolbuszowa – Kolbuszowa Górna;
- drogi wojewódzkiej nr 871 Stalowa Wola – Jamnica;
- drogi krajowej nr 19 Krościenko Wyżne – Iskrzynia;
- drogi krajowej nr 94 Tarnów – Ładna;
- drogi krajowej nr 93 w tunelu pod Świną w Świnoujściu.
Kontrolerzy NIK ustalili także, że pomimo ponad dwuletniego obowiązywania przepisów dotyczących zachowania odstępu pomiędzy pojazdami na autostradach i drogach ekspresowych, przyrządy wykorzystywane przez uprawnione do tego pomiaru organy, nie podlegają prawnej kontroli metrologicznej. Z tego tytułu w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 30 czerwca 2023 r. Policja dokonując pomiarów odległości przy użyciu mierników prędkości nałożyła co najmniej 2,4 tys. mandatów karnych.
W katalogu przyrządów pomiarowych wymienionych w rozporządzeniu w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli, nie wskazano przyrządów do pomiaru odległości jako podlegających prawnej kontroli metrologicznej. Tym samym organy administracji miar nie zostały upoważnione do legalizacji urządzeń służących uprawnionym organom do pomiaru odległości pomiędzy pojazdami na autostradach i drogach szybkiego ruchu. Natomiast wykorzystywane w tym celu przyrządy do pomiaru prędkości z funkcją pomiaru odległości podlegają prawnej kontroli metrologicznej wyłącznie w zakresie pomiaru prędkości. Wykonywane w ten sposób pomiary odległości, stanowiące podstawę do ukarania kierowcy pojazdu, niosą istotne ryzyko kwestionowania takich pomiarów.
Niezależnie od powyższego kontrolerzy NIK ujawnili, że pracownicy merytoryczni OUM we Wrocławiu, przeprowadzający kontrole przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów w kontroli ruchu drogowego, stosowanych przez jednostki Policji, nie byli należycie przygotowani do powierzonych zadań. W okresie objętym kontrolą żaden z pracowników tego Urzędu nie odbył szkolenia dotyczącego kontroli przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów w kontroli ruchu drogowego, pomimo przeprowadzania czynności kontrolnych w tym obszarze.
W sposób prawidłowy i gospodarny ustalano należności wynikające z realizacji ustawowych zadań, a opłaty za czynności urzędowe oraz wynagrodzenia za czynności cywilnoprawne były pobierane w wysokościach zgodnych z właściwymi rozporządzeniami oraz wewnętrznymi cennikami.
Administracja miar za czynności urzędowe określone w Prawie o miarach oraz za czynności realizowane na podstawie ustawy o tachografach pobierała opłaty, a za czynności wykonywane w ramach umów cywilnoprawnych wynagrodzenie określone w tych umowach. W latach 2020 – 2022 dochody z tego tytułu wynosiły od 56,8 mln zł.do 66,3 mln zł.
Administracja miar nie w pełni rzetelnie sprawowała nadzór nad stosowaniem legalnych jednostek miar oraz przyrządów pomiarowych. Plany kontroli w tym zakresie nie były realizowane przez OUM, a prowadzone kontrole ujawniały nieprawidłowości w nie więcej niż 12,2% skontrolowanych przypadków, co może wskazywać na problemy z właściwym typowaniem podmiotów gospodarczych do tego typu kontroli.
Dyrektorzy OUM, na podstawie wytycznych Prezesa GUM, sporządzali plany kontroli, które następnie nie zostały zrealizowane, gdyż ich wykonanie wyniosło od 38% do 74%. NIK zauważa przy tym, że na przedmiotową realizację planów kontroli wpłynęła co prawda epidemia COVID-19, niemniej wskazać przy tym należy, że ustalone plany kontroli w kolejnych latach nie uwzględniały w pełni tej okoliczności. Prowadzone przez OUM kontrole charakteryzowały się przy tym niewielkim stopniem ujawnionych nieprawidłowości. Tylko w 0,8% do 12,2% wykonanych kontroli stwierdzano nieprawidłowości, co może świadczyć o problemach w typowaniu podmiotów gospodarczych do tego typu kontroli.
OUM w Białymstoku, Krakowie, Łodzi, Szczecinie i we Wrocławiu na zlecenie NIK przeprowadziły kontrole w zakresie sprawdzenia: spełniania wymagań (technicznych i metrologicznych) przez przyrządy pomiarowe, posiadania przez użytkownika ww. przyrządów pomiarowych ważnych dowodów prawnej kontroli metrologicznej oraz przestrzegania spełniania warunków właściwego stosowania przyrządów pomiarowych w pięciu komendach powiatowych Policji oraz na sześciu stacjach paliw.
W przypadku dwóch kontroli stacji paliw (33% próby) stwierdzone zostały nieprawidłowości polegające na niewłaściwym odmierzaniu ilości paliwa przez przyrządy pomiarowe. Z tego tytułu uprawnieni pracownicy OUM ukarali użytkowników przyrządów pomiarowych dwoma mandatami karnymi w łącznej wysokości 700 zł. NIK zwraca uwagę, że za taki proceder grozi grzywna w formie mandatu karnego w maksymalnej wysokości do 500 zł.
Z ustaleń kontroli NIK wynika, że administracja miar nie dysponowała pełnymi informacjami o przyrządach pomiarowych użytkowanych na terenie kraju. Prezes GUM podjął działania na rzecz stworzenia ogólnopolskiej bazy przyrządów pomiarowych na potrzeby prowadzenia prawnej kontroli metrologicznej z wykorzystaniem systemu informatycznego ŚWITEŹ. Jednakże wdrożenie tego systemu nastąpiło z dwuletnim opóźnieniem w stosunku do zaplanowanych przez GUM działań, a udostępniona w nim ogólnopolska baza przyrządów pomiarowych wykorzystywana m.in. w działalności OUM, dotychczas nie została w pełni skompletowana. NIK wskazuje przy tym na brak przepisów prawnych obligujących przedsiębiorców do przekazywania do administracji miar informacji o użytkowanych przyrządach pomiarowych.
Wnioski:
Do Ministra Rozwoju i Technologii:
- o uwzględnienie w katalogu, określonym w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli, rodzaju przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej przyrządów stosowanych do pomiaru odległości pomiędzy pojazdami w kontroli ruchu drogowego;
- o wprowadzenie do Prawa o miarach regulacji nakazującej przedsiębiorcom, prowadzącym działalność gospodarczą związaną z użytkowaniem przyrządów pomiarowych, powiadamianie właściwego organu administracji miar o fakcie rozpoczęcia prowadzenia, jak również zaprzestania (lub ewentualnego zawieszenia) działalności w zakresie w którym są te przyrządy wykorzystywane, w tym o liczbie i rodzaju używanych przyrządów pomiarowych. Obowiązkowi temu powinny towarzyszyć odpowiednie uregulowania, także w Prawie o miarach, dotyczące prowadzenia przez organy administracji miar baz danych w tym zakresie. Szczegółowe zasady gromadzenia tych danych powinny być określone w akcie wykonawczym;
- o rozważenie podjęcia działań w celu zwiększenia dopuszczalnych prawem kwot grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych przez upoważnionych pracowników administracji miar, adekwatnie do społecznej szkodliwości naruszeń prawa dotyczących przyrządów pomiarowych służących do odmierzania paliw ciekłych;
- o doprecyzowanie obowiązku sprawdzenia przyrządów do odcinkowego pomiaru prędkości przy prędkościach przekraczających wartości dopuszczalne na danym odcinku.
do Prezesa GUM o:
- podjęcie działań wzmacniających kontrolę zarządczą w organach administracji miar w celu zapewnienia realizacji zadań (zgodnie z art. 68 ust. 1 u.f.p).
do Prezesa GUM wraz z dyrektorami OUM o:
- zapewnienie pełnej realizacji przez OUM kontroli w ramach nadzoru nad stosowaniem legalnych jednostek miar oraz przyrządów pomiarowych, a także wynikających z ustawy o towarach paczkowanych;
- zagwarantowanie szkoleń pracowników OUM w zakresie odnoszącym się do kontroli przestrzegania spełniania warunków właściwego stosowania przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej, w tym urządzeń do pomiarów prędkości pojazdów.
Monitoring realizacji wniosków pokontrolnych sformułowanych w niniejszej kontroli wskazuje, że do dnia dzisiejszego nie wprowadzono postulowanych zmian w przepisach Prawa o miarach oraz rozporządzeniach Ministra Rozwoju i Technologii.
Najwyższa Izba Kontroli
