Rodzinne Ogródki Działkowe (ROD) w Warszawie od lat stanowią zielone enklawy w przestrzeni miejskiej, ale ich status prawny i przyszłość budzą wiele pytań. W artykule przyglądamy się własności gruntów, umowom dzierżawy, regulacjom lokalnym oraz planom zagospodarowania przestrzennego, analizując także aktualne spory prawne i możliwe zmiany w polityce miejskiej. Czy warszawskie ogrody działkowe są bezpieczne, czy grozi im stopniowa likwidacja?
1. Własność gruntów ROD
Rodzinne Ogródki Działkowe w Polsce zakładane są na gruntach należących do podmiotów publicznych lub organizacji działkowców. Zgodnie z ustawą z 13 grudnia 2013 r. o ROD, tereny pod ogrody mogą być własnością Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego (gmin) albo stowarzyszeń ogrodowych. Jeżeli grunt należy do Skarbu Państwa lub gminy, może zostać sprzedany lub oddany w nieodpłatne bądź odpłatne użytkowanie wieczyste (ewentualnie w użytkowanie na czas oznaczony) stowarzyszeniu ogrodowemu w celu założenia i prowadzenia ROD. W praktyce warszawskiej większość ogrodów działa na terenach miejskich lub skarbowych, którymi zarządza Polski Związek Działkowców (PZD) na podstawie tytułów prawnych (np. użytkowanie wieczyste) nadanych przez właściciela gruntu. Zdarza się też, że samo stowarzyszenie (np. PZD) jest właścicielem działki gruntowej – ustawa dopuszcza zakładanie ROD na gruntach stanowiących własność stowarzyszeń ogrodowych.
Z punktu widzenia użytkowników działek (działkowców) ważne jest, że nie są oni właścicielami zajmowanego gruntu. Posiadają prawo do użytkowania działki, ale sama ziemia pozostaje własnością podmiotu, który przeznaczył teren pod ogród (np. gminy lub PZD). Działkowcy nie mogą kupić działki ROD na własność – uzyskują jedynie prawo do jej dzierżawienia i korzystania. Tereny ROD mają charakter użyteczności publicznej; służą zaspokajaniu wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb mieszkańców oraz umożliwiają uprawę ogrodu na własne potrzeby. Ustawa określa je jako tereny zielone podlegające ochronie prawnej, m.in. na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to, że obowiązują ograniczenia co do ich przeznaczenia – ROD mają zachować funkcję zieleni działkowej i nie mogą być swobodnie przekształcane na cele sprzeczne z tą funkcją (np. zabudowę przemysłową czy mieszkaniową) bez przejścia przez przewidziane prawem procedury.
Warszawska specyfika własności gruntów ROD wiąże się z historycznymi zaszłościami. Część stołecznych ogrodów powstała na terenach objętych tzw. dekretem Bieruta z 1945 r., na mocy którego prywatne nieruchomości przeszły na własność miasta. Po latach dawni właściciele lub ich spadkobiercy występowali z roszczeniami o odzyskanie tych gruntów. Na początku 2020 r. roszczenia dekretowe obejmowały ok. 20 ogrodów w Warszawie (około 62 ha i ponad 2000 działek). Sytuacja prawna takich ROD była długo niepewna – działkowcy użytkowali działki, ale toczyły się postępowania o zwrot nieruchomości na rzecz byłych właścicieli. W październiku 2020 r. uchwalono jednak zmianę przepisów reprywatyzacyjnych, która chroni warszawskie ROD przed zwrotem gruntów dawnym właścicielom. Do ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano art. 214a stanowiący, że odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia własności na rzecz byłego właściciela, jeśli grunt ten jest terenem zieleni publicznej, w szczególności ogrodem działkowym. Innymi słowy, ziemie zajęte przez rodzinne ogrody działkowe w Warszawie nie podlegają już zwrotowi w ramach postępowań dekretowych ze względu na ich status zieleni miejskiej i urządzeń użyteczności publicznej. Ta zmiana prawa ustabilizowała sytuację wielu ogrodów – według PZD dzięki nowym przepisom wiele toczących się spraw dekretowych zostanie rozstrzygniętych na korzyść ROD, ratując ogrody przed likwidacją.
Podsumowując, grunty warszawskich ROD należą głównie do miasta lub Skarbu Państwa (ewentualnie do stowarzyszeń ogrodowych), a działkowcy dysponują prawem dzierżawy swoich działek, nie zaś prawem własności do ziemi. Przepisy ustawy o ROD wyraźnie określają publiczny i zielony charakter tych terenów, co przekłada się na szczególne zasady ich użytkowania i ochrony.
2. Umowy dzierżawy działek i status działkowców
Nawiązanie prawa do działki: Prawo do korzystania z indywidualnej działki w ROD ustanawia się poprzez umowę dzierżawy działkowej. Ustawa o ROD wskazuje, że taką umowę zawiera stowarzyszenie ogrodowe (np. zarząd ROD, najczęściej działający w ramach PZD) z pełnoletnią osobą fizyczną. Jeśli działkowcem ma zostać małżeństwo, oboje małżonkowie podpisują umowę razem. Istotne jest ograniczenie ustawowe: jedna osoba może mieć prawa tylko do jednej działki ROD. Ma to zapobiegać monopolizowaniu wielu działek przez jednego właściciela i zachować społeczny charakter ogrodów. Umowa dzierżawy działkowej najczęściej zawierana jest na czas nieoznaczony (bez określonej daty wygaśnięcia) – daje działkowcowi długoterminową stabilność użytkowania, o ile wywiązuje się on z obowiązków.
Charakter prawny umowy: Działkowiec na mocy umowy dzierżawy uzyskuje ograniczone prawo rzeczowe do działki (potocznie nazywane dzierżawą, choć ustawa nie posługuje się terminem „dzierżawa” w sensie kodeksowym, a jest to specyficzne prawo do działki w ROD). Nie jest to prawo własności – działkowiec nie staje się właścicielem gruntu ani samej działki. Jego pozycja prawna zbliżona jest do dzierżawcy lub użytkownika: może on korzystać z działki w określonym celu, natomiast grunt pozostaje własnością właściciela terenu (będącego np. gminą) lub zarządcy (PZD jako użytkownik wieczysty). Działkowiec nie może zatem sprzedać działki jako takiej ani ustanowić na niej hipoteki. Własnością działkowca są natomiast nasadzenia, obiekty i urządzenia, które wzniosł lub posadził na działce na własny koszt. Jeśli więc działkowiec zbuduje altankę działkową (dozwoloną altanę o maksymalnej powierzchni 35 m², zgodnie z Prawem budowlanym) lub posadzi drzewa, to altana i rośliny stanowią jego majątek, mimo że grunt jest cudzy. Takie mienie podlega ochronie i w razie zakończenia umowy działkowiec ma prawo je zabrać albo otrzymać za nie odszkodowanie od następcy (o czym niżej).
Prawa działkowca: Na podstawie umowy działkowej użytkownik ma prawo do spokojnego korzystania ze swojej działki w ramach funkcji rodzinnych ogrodów. Może na niej wypoczywać, uprawiać warzywa, owoce, kwiaty, urządzić niewielki domek (altanę) bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę (altany do 35 m² są zwolnione z tego wymogu), ustawić tunel foliowy czy szklarnię na potrzeby upraw. Działkowiec może również zapraszać na działkę gości, organizować grilla itp., o ile respektuje regulamin ogrodu. Wszystkie te aktywności muszą jednak mieścić się w celach ogrodu działkowego – nie można na działce prowadzić działalności gospodarczej (np. sklepu, warsztatu) ani innych działań wykraczających poza rekreację i uprawę na własne potrzeby. Działkowiec ma także prawo zrzeszać się w stowarzyszeniu ogrodowym, brać udział w zebraniach działkowców i współdecydować o sprawach ROD (np. poprzez wybór zarządu ROD na walnym zebraniu, zatwierdzanie opłat ogrodowych itp.).
Obowiązki działkowca: Korzystanie z działki wiąże się z wypełnianiem określonych obowiązków. Przede wszystkim działkowiec musi utrzymywać swoją działkę w należytym stanie – dbać o porządek, pielęgnować zieleń, nie dopuszczać do powstawania na niej zagrożeń czy uciążliwości dla sąsiadów. Jest zobowiązany przestrzegać Regulaminu ROD, który zawiera szczegółowe zasady użytkowania (np. dotyczące ciszy nocnej, składowania odpadów, zasad budowy altan, nasadzeń przy granicach działki itd.). Regulamin (uchwalany przez PZD lub stowarzyszenie prowadzące ogród) wyraźnie zabrania stałego zamieszkiwania na działce – altana może służyć rekreacji i czasowemu pobytowi, ale nie wolno uczynić z niej całorocznego domu. Dopuszczalne jest przenocowanie czy pobyt wakacyjny, jednak meldowanie się na działce czy faktyczne osiedlenie jest niezgodne z prawem. Działkowiec ma ponadto obowiązek terminowo opłacać opłaty ogrodowe ustalone przez zarząd ROD (obejmujące m.in. udział w kosztach utrzymania infrastruktury, wywóz śmieci, wodę, prąd na terenie ogrodu itp.). Musi również korzystać z infrastruktury ogrodowej (alejek, studni, parkingu) w sposób nieutrudniający tego innym oraz przestrzegać porządku i bezpieczeństwa na terenie całego ogrodu.
Rozwiązanie umowy i wypowiedzenie: Umowa dzierżawy działkowej jest co do zasady stabilna, ale może zostać rozwiązana w określonych sytuacjach. Sam działkowiec ma prawo w każdej chwili zrezygnować z działki – może wypowiedzieć umowę z jednomiesięcznym wypowiedzeniem na koniec miesiąca kalendarzowego (o ile umowa nie przewiduje dłuższego terminu). Nie musi podawać przyczyny rezygnacji; w praktyce dzieje się tak np. gdy ktoś przeprowadza się daleko lub nie chce już uprawiać działki. Bardziej złożona jest procedura wypowiedzenia umowy przez stowarzyszenie ogrodowe (zarząd ROD). Może ono to zrobić tylko z ważnych przyczyn określonych w ustawie i musi zachować formalny tryb. Przed wypowiedzeniem zarząd powinien pisemnie upomnieć działkowicza i wezwać do usunięcia naruszeń (np. uregulowania zaległych opłat, uprzątnięcia działki) w dodatkowym wyznaczonym terminie. Jeśli działkowiec nadal rażąco łamie przepisy – np. używa działki niezgodnie z przeznaczeniem ustalonym w ustawie i regulaminie, niszczy infrastrukturę ogrodu, zakłóca spokój i porządek lub zalega z opłatami co najmniej przez 6 miesięcy pomimo ostrzeżeń – wówczas zarząd ROD może wypowiedzieć mu umowę. Inną przesłanką wypowiedzenia jest oddanie przez działkowca działki do używania osobie trzeciej za opłatą (nielegalne poddzierżawienie). Wypowiedzenie przez stowarzyszenie musi nastąpić na piśmie, z podaniem konkretnej przyczyny uzasadniającej decyzję, i doręczeniem działkowcowi – w przeciwnym razie jest nieważne. Okres wypowiedzenia wynosi minimum miesiąc, ze skutkiem na koniec miesiąca. Po upływie tego terminu prawo do działki wygasa, a ogród może przydzielić działkę komuś innemu.
W praktyce sytuacje wypowiedzenia umowy przez zarząd zdarzają się rzadko i są ostatecznością – zdecydowana większość działkowców przestrzega regulaminu, a drobne naruszenia są najpierw rozwiązywane polubownie (np. upomnieniem ustnym). Jeśli jednak dojdzie do konfliktu i wypowiedzenia, działkowiec może odwołać się od decyzji do organów wyższego szczebla w stowarzyszeniu (np. okręgowego zarządu PZD) lub ostatecznie skierować sprawę do sądu cywilnego, kwestionując zasadność rozwiązania umowy.
Przenoszenie prawa do działki: Choć działkowicz nie może sprzedać działki jako nieruchomości, ustawodawca przewidział możliwość przeniesienia prawa do działki ROD na inną osobę. Następuje to w formie umowy przeniesienia praw i obowiązków wynikających z prawa do działki. Praktycznie jest to sprzedaż „nakładów” (nasadzeń, altany, wyposażenia) nowemu użytkownikowi, któremu zostanie przepisane prawo dzierżawy działkowej. Ustawa wymaga, by taka umowa była sporządzona na piśmie z podpisami notarialnie poświadczonymi. Dotychczasowy działkowiec i kandydat na nowego uzgadniają między sobą warunki (w tym wynagrodzenie za nasadzenia i urządzenia na działce), następnie występują do zarządu ROD o zatwierdzenie przeniesienia. Zarząd ogrodu musi wyrazić zgodę (zatwierdzić umowę) – jeśli odmówi, musi to uzasadnić pisemnie z ważnych powodów (np. gdy nowa osoba nie spełnia wymogów ustawowych albo ogród ma udokumentowaną listę oczekujących członków). Brak odpowiedzi zarządu w ciągu 2 miesięcy od złożenia wniosku oznacza milczącą zgodę i przeniesienie prawa staje się skuteczne. W praktyce zatwierdzenie to zwykle formalność, o ile nowy nabywca jest osobą pełnoletnią i nie ma innej działki – PZD nie blokuje takich transakcji, gdyż są one powszechnym sposobem zmiany użytkowników działek. Po zatwierdzeniu umowy nowy działkowiec wstępuje w prawa i obowiązki poprzednika, kontynuując dzierżawę działkową na tych samych warunkach.
Dziedziczenie i następstwo prawne: Prawo do działki ROD nie jest klasycznym prawem własności, więc nie podlega dziedziczeniu na zasadach ogólnych (nie wchodzi w masę spadkową jako nieruchomość). Ustawa jednak przewiduje mechanizm zapewniający ciągłość użytkowania działki przez rodzinę zmarłego działkowca. Jeśli działkowcem była osoba posiadająca współmałżonka, to małżonek ma prawo przejęcia działki – w przypadku, gdy prawo do działki przysługiwało obojgu małżonkom, po śmierci jednego z nich automatycznie zostaje przy życiu drugiego. Gdy zaś tylko zmarły małżonek figurował jako strona umowy, wdowa/wdowiec może w ciągu 6 miesięcy od śmierci złożyć oświadczenie, że chce wstąpić w prawo do działki. Złożenie takiego oświadczenia skutkuje przepisaniem umowy dzierżawy na małżonka. Jeśli małżonek nie skorzysta z tego uprawnienia w terminie (lub gdy działkowiec nie miał małżonka), to prawo do działki wygasa z upływem 6 miesięcy od śmierci. Niemniej jednak inne osoby bliskie zmarłego (dzieci, wnuki, rodzice) mogą w ciągu trzech miesięcy od upływu terminu dla małżonka wystąpić z roszczeniem o ustanowienie na ich rzecz prawa do działki. Jeżeli kilka osób bliskich chce przejąć działkę, rozstrzyga o tym sąd, kierując się m.in. faktycznym związkiem danej osoby z ogrodem (czy pomagała w uprawie itp.). W praktyce najczęściej działkę przejmuje dorosłe dziecko lub inny krewny, który dotąd współkorzystał z ogródka. Gdy nikt z bliskich nie zgłosi się w wymaganym terminie, działka wraca do dyspozycji stowarzyszenia ogrodowego, które może ją przydzielić kolejnemu chętnemu z listy oczekujących. Zabezpieczenia te powodują, że ogrody działkowe często pozostają w rękach rodzin przez pokolenia, choć formalnie nie jest to klasyczne dziedziczenie, a następstwo w prawie do działki na podstawie ustawy.
3. Regulacje lokalne dotyczące ROD w Warszawie
Ramy prawne: Działalność ROD w Warszawie (jak i w całym kraju) opiera się głównie na przepisach ogólnokrajowych – przede wszystkim na wspomnianej ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych z 2013 r. – oraz na regulaminach wewnętrznych uchwalanych przez stowarzyszenia prowadzące ogrody. Polski Związek Działkowców, jako największe stowarzyszenie ogrodowe, ustanowił jednolity Regulamin ROD (ostatnia nowelizacja 2018 r.), który obowiązuje na terenie ogrodów zarządzanych przez PZD. Regulamin ten uszczegóławia zasady korzystania z działek (m.in. dopuszczalne nasadzenia, wymiary altan, porządek na terenie ogrodu, ciszę nocną, zasady parkowania, wycinki drzew itp.) i jest źródłem praw oraz obowiązków działkowców w skali lokalnej ogrodu. Władze samorządowe Warszawy nie uchwalają odrębnych „miejskich” regulaminów dla ROD, gdyż kompetencje regulacyjne w tym zakresie należą do stowarzyszeń ogrodowych i wynikają z prawa krajowego. Niemniej jednak miejskie prawo miejscowe oraz działania administracji lokalnej wpływają na funkcjonowanie ROD pośrednio – poprzez politykę przestrzenną, programy środowiskowe oraz wsparcie infrastrukturalne.
Polityka miasta wobec ROD: Warszawa postrzega rodzinne ogrody działkowe jako istotny element zielonej infrastruktury miasta i miejsce rekreacji mieszkańców. W dokumentach strategicznych m.st. Warszawy ROD są ujmowane jako tereny zielone pełniące funkcje społeczne i klimatyczne. Przykładowo, „Miejski Plan Adaptacji” (MPA) do zmian klimatu dla Warszawy do roku 2030 podkreśla rolę zwiększania i ochrony terenów zielonych w mieście, co obejmuje również istniejące ogrody działkowe. Rada Miasta Stołecznego w lipcu 2019 r. przyjęła uchwałę (nr XV/339/2019) dotyczącą działań adaptacyjnych i ochrony środowiska, w której zobowiązano władze do zapobiegania negatywnym skutkom zmian klimatu i wzmacniania odporności miasta. W uzasadnieniu tych działań wskazuje się m.in. na konieczność zachowania terenów zielonych – działkowcy argumentują, że dotyczy to także rodzinnych ogrodów, będących „zielonymi azylami” w gęsto zabudowanej Warszawie. Polityka miasta deklaratywnie wspiera zatem istnienie ROD jako elementów pomagających w przewietrzaniu miasta, retencji wód opadowych, obniżaniu temperatury w czasie upałów i ogólnie poprawie jakości życia mieszkańców.
Współpraca i wsparcie samorządu: Poza deklaracjami, warszawski samorząd podejmuje konkretne inicjatywy wspierające ogrody działkowe. Od kilku lat funkcjonuje program udzielania dotacji celowych z budżetu miasta dla ROD. Prezydent m.st. Warszawy corocznie ogłasza nabór wniosków o dofinansowanie zadań związanych z rozwojem rodzinnych ogrodów działkowych – traktowanych jako zadania celu publicznego. Z puli środków mogą korzystać stowarzyszenia ogrodowe prowadzące ROD na terenie Warszawy. Dotacje przeznaczane są na poprawę infrastruktury ogrodowej: np. budowę lub remont ogrodzenia, alejek, sieci wodociągowej i elektrycznej, oświetlenia terenu, modernizację domu działkowca (świetlicy) itp. Zgodnie z zasadami, miasto finansuje do 80% kosztów kwalifikowanych projektu, maksymalnie 40 tys. zł na jeden ogród. W 2025 r. również uruchomiono nabór wniosków na takie dotacje. Program ten pokazuje, że Warszawa traktuje ROD jako sprzymierzeńca w realizacji zadań publicznych (rekreacja, zieleń miejska) – inwestując w infrastrukturę ogrodów, podnosi się ich standard i dostępność dla użytkowników. W ostatnich latach dziesiątki ogrodów skorzystały z miejskich grantów, co przełożyło się np. na nowe place zabaw dla dzieci na terenie ROD, zmodernizowane ujęcia wody, toalety czy monitoring poprawiający bezpieczeństwo na działkach.
Planowanie przestrzenne (regulacje lokalne): Największy wpływ na funkcjonowanie i przyszłość ROD w Warszawie mają lokalne przepisy planistyczne – o czym szerzej w kolejnym punkcie. Już w tym miejscu warto jednak zaznaczyć, że Warszawa aktualnie prowadzi prace nad nowym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz tzw. planem ogólnym miasta, co wiąże się z koniecznością uwzględnienia różnych funkcji terenów, w tym ogrodów działkowych. 4 lipca 2024 r. Rada Miasta jednogłośnie podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego m.st. Warszawy. Podczas sesji radni oraz przedstawiciele mieszkańców zwracali uwagę na potrzebę ochrony istniejących ROD. Głos zabierali również reprezentanci środowiska działkowców – np. prezes Okręgu Mazowieckiego PZD wystąpił z apelem o ujęcie ogrodów działkowych w planie jako terenów chronionych, a przedstawiciele inicjatywy mieszkańców „Porozumienie Ludność Warszawy” wyrazili poparcie dla zachowania ogrodów na dotychczasowych terenach i podkreślili ich znaczenie dla środowiska. Władze miasta zapewniły, że będą prowadzić szerokie konsultacje społeczne przy tworzeniu planu, a wnioski mieszkańców zebrane na etapie prac nad Studium zostaną przeanalizowane podczas przygotowywania planu ogólnego.
Plan ogólny i strefy funkcjonalne: W 2023 r. znowelizowano ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzając nowy instrument – plan ogólny gminy, który dzielić będzie obszar miasta na określone strefy planistyczne o różnych przeznaczeniach. Pierwotne projekty rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy wywołały niepokój w środowisku działkowców, gdyż ogrody działkowe zostały wymienione tylko w 3 spośród 13 typów stref przewidzianych prawem Powstała obawa, że tam gdzie ogród znajdzie się np. w strefie mieszkaniowej lub usługowej, formalnie nie będzie tam miejsca na funkcję ROD, co mogłoby ułatwić ich likwidację. Działkowcy z całego kraju wystosowali petycje o zmianę przepisów. Ministerstwo Rozwoju i Technologii zareagowało – już we wrześniu 2024 r. ogłoszono, że trwają prace nad zmianą rozporządzenia dotyczącego planu ogólnego, tak aby tereny ogrodów działkowych mogły występować w każdej strefie planistycznej. Biuro Komunikacji MRiT potwierdziło, że przygotowano projekt rozporządzenia uwzględniający postulaty działkowców i wprowadzający możliwość lokalizowania ROD w dowolnej strefie, a projekt skierowano do uzgodnień międzyresortowych. Resort zapewnił jednocześnie, że celem nowych przepisów nie jest likwidacja ogródków, lecz lepsze planowanie – duże i średnie kompleksy działkowe mają być w praktyce wyodrębniane jako osobna strefa zieleni i rekreacji, zaś pojedyncze mniejsze ogródki mogą wejść w skład stref wielofunkcyjnych z zachowaniem ich funkcji. Ostateczne decyzje co do podziału Warszawy na strefy będą podejmowane przez Radę Miasta, przy czym Ministerstwo deklaruje pełną otwartość na lokalne ustalenia i wskazuje, że nowe przepisy nie mają na celu likwidacji ROD. Te działania regulacyjne na poziomie krajowym pokazują, że choć planowanie przestrzenne jest domeną samorządu, to w odniesieniu do ROD następuje ścisła współpraca z ustawodawcą, aby chronić ogrody przed niechcianymi skutkami ubocznymi reform planistycznych.
Reasumując, lokalne ramy funkcjonowania ROD w Warszawie opierają się na przepisach ogólnopolskich, uzupełnionych miejskimi politykami sprzyjającymi ogródkom działkowym. Miasto wspiera ogrody finansowo i dostrzega ich rolę w polityce klimatycznej, a obecnie włącza je w proces planistyczny, by zapewnić im należne miejsce w przyszłej przestrzeni Warszawy. Jednocześnie nie występują odrębne restrykcyjne regulacje lokalne ograniczające działalność ROD – wszelkie zmiany muszą być zgodne z ustawą o ROD i odbywać się z poszanowaniem praw działkowców.
4. ROD a plany zagospodarowania przestrzennego Warszawy
Uwzględnienie ROD w planach miejscowych: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP) to akt prawa miejscowego, który ustala przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. W Warszawie tylko ok. 46% powierzchni miasta jest pokryte uchwalonymi planami miejscowymi, reszta opiera się na zapisach Studium i decyzjach administracyjnych. W obowiązujących planach miejscowych wiele Rodzinnych Ogrodów Działkowych jest formalnie chronionych – plany często oznaczają ich obszar jako teren zieleni działkowej, zieleni urządzonej lub teren rekreacyjno-wypoczynkowy. Takie oznaczenie wyklucza realizację zabudowy mieszkaniowej czy komercyjnej na danym terenie, dopóki plan nie zostanie zmieniony w stosownej procedurze. Przykładowo, plan miejscowy rejonu Sadów Żoliborskich przewiduje zachowanie ogrodu działkowego jako zieleni działkowej, a plan dla części Bielan również uwzględnia istniejące ROD jako tereny zielone. Dzięki temu te ogrody są bezpieczne przed zabudową – każda próba zmiany ich funkcji wymagałaby zmiany planu (co podlega konsultacjom, ocenie skutków i ewentualnie kontroli przez wojewodę). Problemem jest jednak brak planów na wielu obszarach – sporo ROD leży na terenach bez uchwalonego MPZP, gdzie obowiązuje tylko ogólne Studium i przepisy krajowe. W takich miejscach potencjalnie łatwiej o decyzje administracyjne sprzyjające inwestorom (np. wydanie warunków zabudowy, choć ogrody działkowe mają tu ochronę z ustawy o ROD).
Studium i nowy plan ogólny – plany a przyszłość ROD: Aktualnie w Warszawie toczy się dyskusja nad projektem nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które wyznaczy politykę przestrzenną miasta na kolejne lata. Projekt Studium (upubliczniony do wglądu w czerwcu 2023 r.) wzbudził duże zainteresowanie działkowców, ponieważ w niektórych miejscach przewiduje on przekształcenie terenów obecnych ogrodów działkowych na inne funkcje. Najgłośniejszy jest przykład ogrodów w rejonie Czerniakowa (dzielnica Mokotów) – cztery historyczne ROD: „Czerniaków”, „Jedność”, „Uprawa-Budowlani” i „Drogowiec-Kalina” istniejące tam od lat 50. XX w., zostały na mapie projektu Studium przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną i usługi. Innymi słowy, miasto planuje w przyszłości zastąpić te ogrody osiedlem mieszkaniowym. Działkowcy z Mokotowa alarmują, że oznacza to likwidację unikalnego obszaru zielonego i stoi w sprzeczności z deklarowaną polityką walki ze zmianami klimatu oraz smogiem. Z projektu Studium wynika także, że łącznie nawet około 30 ogrodów działkowych o powierzchni ok. 160 ha miałoby zniknąć lub ulec redukcji – tak twierdzą przedstawiciele PZD i niektórzy politycy. Informację tę nagłośnił we wrześniu 2023 r. wiceminister sprawiedliwości Sebastian Kaleta, wskazując publicznie, że prezydent Warszawy Rafał Trzaskowski „proponuje likwidację 30 ogrodów działkowych o łącznej powierzchni 160 ha, w dużej mierze pod budownictwo mieszkaniowe”. Według tej krytyki, miasto miałoby oddać tereny po ogrodach deweloperom, co wzbudziło niepokój mieszkańców. Trzeba zaznaczyć, że są to założenia planistyczne na etapie projektu – Studium nie jest jeszcze uchwalone i może ulec zmianom po konsultacjach.
Reakcje i ochrona ROD w planach: Propozycje przekształcenia części ROD wywołały żywe protesty społeczne. Działkowcy, wspierani przez okolicznych mieszkańców, organizują akcje informacyjne i zbierają podpisy przeciw takim zapisom Studium. W przypadku ogrodów na Czerniakowie powstała petycja online „Nie dla likwidacji Rodzinnych Ogrodów Działkowych na Czerniakowie” podpisana przez kilka tysięcy osób. Autorzy petycji podkreślają 70-letnią historię tych ogrodów i ich wkład w lokalną zieleń oraz zarzucają władzom miejskim sprzeczność – z jednej strony deklaracje o walce o klimat, a z drugiej plan likwidacji zieleni. Również PZD zabiera głos oficjalnie, domagając się, by w Studium pozostawić istniejące ROD jako tereny zieleni. Władze Warszawy na razie odpowiadają, że to tylko propozycje, a ostateczny kształt Studium będzie wynikiem konsultacji i decyzji Rady Miasta. Przedstawiciele ratusza tłumaczą, że nie jest intencją masowa likwidacja ogródków działkowych, a jedynie uporządkowanie przestrzeni – część mniejszych, rozproszonych ogródków miałaby wejść w skład obszarów miejskich o różnej funkcji (np. parki osiedlowe, tereny rekreacyjne przy osiedlach), natomiast duże kompleksy działkowe będą nadal chronione jako większe enklawy zieleni. Wskazuje się, że większe ogrody zostaną ujęte w planach jako strefy zieleni i rekreacji, co formalnie zabezpieczy je przed zabudową. Przykładowo, znane i rozległe ROD jak „Waszyngtona” (Praga-Południe), „Obrońców Pokoju” (Bemowo) czy ogrody na Kole mają pozostać w strukturze miasta jako tereny zielone o szczególnym statusie. Natomiast pojedyncze działki czy małe ogródki wciśnięte między budynki mogą z czasem zostać przekształcone – często za zgodą samych działkowców, jeśli np. teren jest mało funkcjonalny lub wymagany pod inwestycje celu publicznego.
Procedury likwidacji ROD: Należy podkreślić, że nawet jeśli plan miejscowy lub Studium przewiduje zabudowę terenu zajętego przez ROD, nie oznacza to automatycznej likwidacji ogrodu. Obowiązują rygorystyczne procedury likwidacyjne określone w ustawie o ROD. Zgodnie z ustawą ogród działkowy może zostać zlikwidowany tylko na cele publiczne (np. budowa drogi, linii kolejowej, szkoły, obiektu użyteczności publicznej) lub – wyjątkowo – na inne cele, ale wtedy wymagane jest spełnienie dodatkowych warunków, w tym zgoda większości działkowców. Przy likwidacji na cel publiczny podmiot likwidujący (np. gmina lub inwestor realizujący inwestycję publiczną) musi zapewnić odtworzenie ogrodu działkowego w innym miejscu oraz wypłacić działkowcom odszkodowania. Działkowcy mają prawo do działek zamiennych w nowym ogrodzie, jeśli zażądają tego na piśmie w terminie do 3 miesięcy od likwidacji. Ponadto każdemu działkowcowi należy się odszkodowanie za jego nasadzenia, altanę i inne składniki majątkowe na działce (wartość ustala rzeczoznawca majątkowy). Również stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ROD otrzymuje odszkodowanie za infrastrukturę ogrodową, której nie da się przenieść (woda, sieć energetyczna, ogrodzenie). Dopiero po spełnieniu tych warunków teren może zostać przeznaczony pod inwestycję. W przypadku likwidacji na cel niepubliczny (np. pod osiedle mieszkaniowe) przepisy są jeszcze bardziej restrykcyjne – wymagana jest zgoda 2/3 działkowców z likwidowanego ogrodu wyrażona na piśmie. Taka sytuacja praktycznie w Warszawie się nie zdarzyła, bo trudno sobie wyobrazić, by większość użytkowników zgodziła się oddać działki bez celu publicznego. Wreszcie, w przypadku ogrodów na gruntach prywatnych, gdy sąd lub organ nakaże zwrot właścicielowi (tzw. „ogrody roszczeniowe”), ogród może zostać zlikwidowany bez terenu zamiennego, ale z wypłatą odszkodowań dla działkowców. Podsumowując – plan planem, ale proces likwidacji ROD jest sformalizowany i kosztowny, co ma chronić ogrody przed pochopnym usunięciem.
Plany na przyszłość: Na obecnym etapie wydaje się, że warszawskie władze będą szukać kompromisu. Z jednej strony miasto potrzebuje terenów pod budownictwo i infrastrukturę, z drugiej strony społeczna wartość ogrodów jest coraz bardziej doceniana (również przez wyborców). Bardzo możliwe, że ostateczne Studium i plan ogólny pozostawią większość istniejących ROD na swoich miejscach, zwłaszcza te duże i dobrze funkcjonujące. Być może kilka najmniejszych ogródków zostanie stopniowo przekształconych w inne formy zieleni (np. parki ogólnodostępne) lub zabudowę, ale przy zapewnieniu działkowcom alternatywy. W międzyczasie każdy projekt miejscowego planu obejmującego teren ROD jest bacznie obserwowany – np. przy sporządzaniu planu dla okolic ulicy Rekreacyjnej (Bemowo) z ROD „Bemowo” wnoszono uwagi o pełne zabezpieczenie ogrodu. Wydaje się, że Rodzinne Ogródki Działkowe są już na stałe wpisane w krajobraz planistyczny Warszawy, a planowanie przestrzenne musi się z nimi liczyć tak samo, jak z parkami czy innymi terenami zielonymi.
5. Aktualne problemy i spory prawne wokół warszawskich ROD
Roszczenia i reprywatyzacja gruntów: Przez wiele lat największym problemem prawnym warszawskich ROD były wspomniane roszczenia do gruntów, na których urządzono ogrody. W latach 90. i 2000. liczni spadkobiercy przedwojennych właścicieli nieruchomości składali wnioski o zwrot majątków przejętych dekretem Bieruta. Skutkowało to dziesiątkami postępowań dotyczących terenów zajętych przez ogrody działkowe. PZD aktywnie angażował się w te sprawy – według informacji związku, od lat 90. prowadzono setki postępowań sądowych i administracyjnych w obronie gruntów ROD przed roszczeniami: dotyczących wydania gruntu, zapłaty za bezumowne korzystanie, stwierdzenia zasiedzenia przez PZD, unieważnienia decyzji reprywatyzacyjnych czy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Szczególnie dużo takich spraw dotyczyło Warszawy, jako że tu obowiązywał dekret nacjonalizacyjny obejmujący całe miasto. Sytuacja zmieniła się korzystnie dla działkowców wraz z opisywaną nowelizacją z 2020 r., która wzmocniła prawa obecnych posiadaczy gruntów i praktycznie zablokowała zwroty terenów ogrodów w trybie dekretowym. Dzięki dodaniu przesłanki odmowy zwrotu ze względu na zieleń publiczną, wnioski dekretowe dotyczące ROD mogą być dziś oddalane z mocy prawa. Już w 2020 r. przewidywano, że wiele toczących się spraw reprywatyzacyjnych zostanie umorzonych lub zakończy się odmową zwrotu gruntów na rzecz byłych właścicieli, co oznacza uratowanie ogrodów przed likwidacją. Istotnie, w ostatnich latach docierają informacje o kolejnych ROD, gdzie uporządkowano stan prawny – np. ogród „Waszyngtona” otrzymał potwierdzenie prawa użytkowania wieczystego dla PZD na cały zajmowany teren, co definitywnie zabezpieczyło go przed roszczeniami. Niemniej kilka spraw może być w toku (zwłaszcza tam, gdzie przed 2020 r. zapadły już decyzje zobowiązujące miasto do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dawnych właścicieli – nowe przepisy uniemożliwiają ich wykonanie, ale czasem wymagają jeszcze postanowień sądów rozstrzygających o wygaśnięciu roszczeń). Ogólnie jednak temat reprywatyzacji ROD w Warszawie stracił na sile po zmianach prawnych – działkowcy odetchnęli z ulgą, a PZD koncentruje się na dokończeniu formalności uwłaszczenia (uregulowania tytułów prawnych) gruntów, które były objęte roszczeniami, by zapobiec ewentualnym problemom w przyszłości.
Spory o plany zagospodarowania: Drugim kluczowym obszarem kontrowersji są bieżące prace planistyczne miasta, omówione wyżej. Propozycje likwidacji części ogrodów działkowych w projekcie Studium wywołały konflikt polityczny i społeczny. Z jednej strony władze miasta argumentują konieczność rozwoju urbanistycznego – Warszawa się rozrasta, brakuje terenów pod mieszkania, a niektóre ogrody zajmują atrakcyjne działki blisko centrum czy osiedli. Z drugiej strony działkowcy i ich sympatycy bronią istniejących ROD jako dobra wspólnego i zielonych płuc miasta. W debacie publicznej pojawiły się ostre głosy: przedstawiciele rządu zarzucają władzom Warszawy chęć „oddania działek deweloperom” kosztem zieleni, z kolei ratusz odpiera, że to nadmierna panika i manipulacja danymi (prezydent Trzaskowski wskazywał, że miasto zamierza zachować większość ogrodów, a zmiany dotyczyć mają głównie zaniedbanych, marginalnych ogródków). Sytuacja jest dynamiczna – trwają konsultacje społeczne, składane są uwagi do Studium (do września 2023 r. każdy mógł złożyć uwagę; PZD i setki indywidualnych osób skorzystały z tego prawa). Niewykluczone, że finalnie Rada Miasta wycofa się z części kontrowersyjnych propozycji. Wiceminister Sebastian Kaleta zaapelował oficjalnie o zrezygnowanie z planów likwidacji 30 ROD, co nagłośniły media, wywierając dodatkową presję polityczną. Spór ma więc charakter zarówno prawny, jak i polityczny – rozstrzygnięcia zapadną na forum Rady Miasta przy uchwalaniu Studium i planu ogólnego, ale mogą mieć dalsze reperkusje. Gdyby np. mimo protestów uchwalono plan przewidujący likwidację jakiegoś ROD, działkowcy mogliby próbować zaskarżyć plan miejscowy (już na etapie uchwalania konkretnego MPZP) jako naruszający ustawę o ROD lub zasady proporcjonalności. Możliwe byłyby również batalie o wysokość odszkodowań i działki zamienne. Ten temat będzie zapewne aktualny przez najbliższe lata, dopóki nie zostanie przesądzony los spornych ogrodów.
Postulat uwłaszczenia działkowców: Równolegle, niezależnie od sporów stricte warszawskich, w środowisku ogrodowym od lat obecny jest temat zmiany statusu prawnego działkowców z dzierżawców na właścicieli działek. Wielu działkowców, zwłaszcza młodszego pokolenia, postrzega prawo dzierżawy jako niepełne prawo – ograniczające możliwość swobodnego dysponowania działką. Obecnie działkowiec nie może formalnie sprzedać działki ani zapisać jej w testamencie jak własność (choć może przenieść prawo na kogoś innego za życia, jak opisano wcześniej). Pojawiały się więc inicjatywy polityczne, by umożliwić wykup działek ROD na własność. W kampaniach wyborczych różne partie składały obietnice „uwłaszczenia działkowców”. Szczególnie dyskutowano o tym, gdy zniesiono instytucję użytkowania wieczystego dla gruntów mieszkalnych – część działkowców poczuła się pominięta i wyraziła nadzieję, że oni również będą mogli przekształcić swoje prawa w pełną własność. Jednak dotychczas żadne konkretne przepisy w tym kierunku nie zostały uchwalone. W 2023 r. Ministerstwo Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na interpelację poselską stwierdziło, że nie planuje na razie uwłaszczenia działkowców – priorytetem są inne kwestie, a struktura własności gruntów ROD jest skomplikowana (wiele z nich to ziemie publiczne). PZD także podchodzi do pomysłu z rezerwą, obawiając się, że masowe uwłaszczenie mogłoby doprowadzić do wyprzedaży działek i w efekcie likwidacji ogrodów (np. deweloper wykupiłby od indywidualnych właścicieli rozparcelowany teren). Wśród działkowców zdania są podzielone – niektórzy woleliby mieć na własność choćby te 300 m² ziemi, inni cenią obecny stan prawny jako wystarczająco stabilny. Niemniej kwestia uwłaszczenia pozostaje tematem powracającym w debacie publicznej. Na razie brak przesłanek, by w najbliższym czasie nastąpiła zmiana prawa w tym zakresie, więc warszawscy działkowcy pozostają dzierżawcami miejskich lub państwowych gruntów.
Lokalne konflikty i egzekwowanie prawa: Na poziomie poszczególnych ogrodów także pojawiają się problemy natury prawnej czy organizacyjnej. Zdarzają się spory między działkowcami a zarządami ROD – np. o interpretację regulaminu, o wysokość opłat, o decyzje zarządu co do inwestycji na terenie ogrodu. W Warszawie bywały sytuacje nagłaśniane w mediach, gdy zarząd ogrodu wypowiedział umowę działkowcowi zamieszkującemu nielegalnie na działce lub łamiącemu inne przepisy, a ten nie chciał opuścić działki. Wówczas dochodziło do nieprzyjemnych scen, a nawet interwencji policji czy spraw sądowych o eksmisję z działki. Ponieważ regulamin PZD kategorycznie zakazuje stałego zameldowania i mieszkania na terenie ROD, zarządy starają się egzekwować te zapisy dla dobra całej społeczności (ogrody nie są przystosowane do całorocznego zamieszkiwania – brak odpowiedniej infrastruktury, problem odprowadzania ścieków zimą itp.). Innym polem konfliktów są działania niezgodne z prawem budowlanym – np. niektórzy działkowcy próbują stawiać na działkach ponadnormatywne domy (powyżej 35 m² czy piętrowe), co jest samowolą budowlaną. Zarządy zgłaszają takie przypadki do nadzoru budowlanego, co może skutkować nakazem rozbiórki. Takie sprawy sporadycznie mają miejsce także w Warszawie. Ogólnie jednak większość problemów wewnątrz ROD rozwiązywana jest wewnętrznie poprzez uchwały zarządu i zwyczajne rozmowy.
Perspektywy: Pomimo okresowo pojawiających się konfliktów, warszawskie ogrody działkowe trwają i cieszą się niesłabnącym zainteresowaniem. Szacuje się, że z ROD w stolicy korzysta kilkadziesiąt tysięcy rodzin, a podczas pandemii COVID-19 zainteresowanie działkami wręcz wzrosło (działki dawały możliwość odpoczynku na świeżym powietrzu, gdy inne formy były ograniczone). To sprawia, że społeczna siła ruchu działkowego jest duża – działkowcy potrafią skutecznie bronić swoich praw. PZD i inne stowarzyszenia działkowców monitorują na bieżąco działania władz i reagują na zagrożenia (protestami, petycjami, a gdy trzeba – pozwami). Dzięki temu w ostatniej dekadzie udało się m.in. obronić ustawę działkową (poprzez uchwalenie nowej po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2012 r.), uregulować status prawny gruntów, a także zatrzymać kilka niekorzystnych pomysłów likwidacyjnych.
Podsumowując, status prawny ROD w Warszawie ewoluował w kierunku coraz lepszej ochrony działkowców aczkolwiek pojawiają się ogniska zapalne jak obecne (2024-2025) w przypadku ROD Paluch Miejski i konflikt z Panattoni Europe który planuje na części ogródków wybudować drogę z pominięciem praw działkowiczów. Obecnie najważniejsze wyzwania to wkomponowanie ogrodów w plany rozwoju miasta (by pogodzić interesy mieszkaniowe i ekologiczne) oraz ewentualne przyszłe decyzje dotyczące formy własności działek. Mimo pewnych napięć, warszawskie rodzinne ogródki działkowe nadal funkcjonują w oparciu o stabilne ramy prawne, a ich użytkownicy posiadają klarownie określone prawa i obowiązki. Dzięki aktywności samych działkowców i sprzyjającym zmianom prawnym (jak zabezpieczenie przed roszczeniami czy planowane dopuszczenie ROD we wszystkich strefach planistycznych) można z ostrożnym optymizmem patrzeć na przyszłość tych zielonych enklaw w stołecznym krajobrazie.
Źródła: Przepisy: ustawa z 13 grudnia 2013 o rodzinnych ogrodach działkowych; lokalne akty prawa (Studium m.st. Warszawy, uchwały Rady Miasta); materiały Polskiego Związku Działkowców; komunikaty Ministerstwa Rozwoju i Technologii; serwisy prasowe (m.in. Rzeczpospolita, PAP, portalsamorządowy) oraz strony internetowe działkowców.
